住房公积金制度有关问题研究

截至2007年，我国住房公积金（以下简称“公积金”）事业取得了喜人的成绩：全国实际缴存公积金职工人数达7187.91万人；缴存总额16230.30亿元；累计提取额为6625.19亿元；累计为830.04万户职工发放公积金个人贷款8565.90亿元。但是，由于公积金是一个新生事物，其在实施过程中也暴露出许多问题：一些地方的用人单位欠缴、未缴、少缴、停缴公积金的现象相当普遍；许多干部、职工和劳动者无法通过司法程序向单位追讨公积金（即个人无诉权）；各地公积金管理中心（以下简称“公积金中心”）普遍存在执法难，甚至公积金中心也常常因“不作为”而当上被告等，导致公积金纠纷越来越多。这些问题凸现出公积金制度的有关问题亟待研究解决。

一、公积金制度的建立
    公积金是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体（以下称“单位”）及其在职职工缴存的长期住房储金，也就是人们常说的“在职职工缴存，单位等额补贴，均归个人所有”的“住房工资”。公积金是国家推行住房制度改革的重要措施、解决群众住房问题的有效办法、实施住房保障制度的主要内容，其实质是劳动报酬的一部分，是归属职工个人所有、专项用于解决职工住房问题的保障性资金。公积金具有保障性、强制性、长期性、稳定性、工资性、互助性等特点。
    公积金制度是在国家实施住房制度改革的过程中，随着公积金法律体系的形成而建立的。最初，并不叫公积金，而叫住房券，（《国务院关于印发在全国城镇分期分批推行住房制度改革实施方案的通知》第二条载）。1991年，上海市借鉴新加坡经验建立了公积金制度；1992年，国务院房改领导小组印发的《住房资金管理中心章程（试行）》第十二条第三款规定住房资金管理中心“会同有关部门，拟定公积金缴交比例，……。”；1994年，《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》要求“全面推行住房公积金制度”；国务院房改领导小组负责人在关于该《决定》的说明中明确指出“住房公积金是类似职工工资、属于个人所有并具有社会保障性质的资金”；当年，财政部、国务院房改领导小组、中国人民银行联合颁发了《建立住房公积金制度的暂行规定》；1996年，国务院办公厅印发了《转发国务院房改领导小组关于加强住房公积金管理意见的通知》；1999年，国务院令第262号颁布了《住房公积金管理条例》（以下简称“条例”），2002年，国务院令第350号颁布了国务院关于修改《住房公积金管理条例》的决定，同时，印发了《关于进一步加强住房公积金管理的通知》等法规规章和政策，之后，建设部《住房公积金行政监督办法》、建设部、财政部、中国人民银行《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》等文件也陆续出台，基本形成了我国公积金制度。

    二、主要问题

   （一）操作性不强。《条例》明确规定公积金中心具有行政处理和行政处罚权力，但没有出台具体化的行政执法实施办法，对公积金中心的具体行政执法权限没有详细而具体的规定，导致公积金中心对违反《条例》的行为实施行政执法、给予行政处罚时经常遭遇各种各样的阻碍。

   （二）强制性不足。公积金中心是《条例》明确的公积金行政执法主体，但《条例》所规定的行政执法手段却很单一，缺乏强制执行手段和必要的检查或审查权，比如检查财务账簿、审查冻结账户、划拨相关资金等权限，使得公积金中心面对违反《条例》规定不建立公积金制度的单位和各种违返《条例》的行为感到力不从心甚至束手无策。

    （三）个人无诉权。《条例》中只提到职工有权查询本人的公积金，有权揭发、检举、控告挪用公积金的行为，但对单位不按规定为职工缴存或不按期、不足额缴存公积金等侵权行为，没有规定职工维权的司法救济渠道，使公积金纠纷解决途径不明朗、不畅通。虽然有人认为，《条例》第三十八条可以做为职工申请劳动仲裁的理由，但是在实际操作中，劳动仲裁部门无法对此进行仲裁：一方面，《劳动法》和《企业劳动争议处理条例》规定的劳动仲裁范围不包括公积金争议和纠纷；另一方面，按照国务院组成部门“三定方案”，公积金问题属建设部门管理监督的职能之一，不属于劳动部门职能范围，因此，职工就公积金争议提起劳动仲裁时，劳动仲裁部门因为没有相应的法律依据，一般不予受理；再者，当事人如果向人民法院提起诉讼，按照《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（二）》规定，法院一般也不予受理。所以，一旦公积金中心行政执法缺位，职工的公积金合法权益就很难通过其他救济渠道得到保障。

（四）执法力虚弱。

    1、公积金中心的单位定性造成其行政执法的权威性不强。《条例》规定：“管理中心是直属城市人民政府的不以营利为目的的独立的事业单位”。事业单位的性质使得公积金中心虽然依照行政法规具有行政执法权，但从实际工作来看，公积金中心在各类单位和社会公众眼中的行政执法主体权威性不够，在遭遇执法阻碍时显得力不从心。

    2、现行的管理体制使得公积金管理工作社会影响力不够。我国公积金实行公积金管理委员会决策、公积金中心运作、银行专户存储、财政监督的原则，虽然各地成立了公积金管委会，负责对公积金的归集、使用、营运等管理情况进行决策和监督，但在实际操作过程中，公积金的归集、使用、营运等往往是公积金中心一个部门进行，工作力度较小。

   3、公积金中心行政执法检查权力缺失，使其无法依据客观实际对违法单位作出具体的处罚措施并有效实施。《条例》规定，公积金中心对不办理缴存登记或不设立账户的单位可以责令限期办理，逾期不办理的可以罚款。但公积金中心不能像财政、审计等部门那样对公积金缴存单位的财务帐薄和银行账户进行查(审)阅，单位有多少名职工应当办理公积金缴存登记、单位和职工每月应当缴存多少公积金，公积金中心难以掌握其客观、真实、具体的数字，致使对违法单位所下达的处罚措施无法具体化。毕竟公积金中心从目前的管理手段上，还无法全面掌握每个公积金缴存单位的具体在岗职工人数、月工资标准以及单位经营状况等基本情况，因此，在单位不配合、不协助或者拒绝提供有关财务凭证的情况下，公积金中心无法或者很难作出处罚决定。

   4、公积金中心自身执法机构和执法人员还不能完全适应工作要求。根据《行政处罚法》和相关法律规定，公积金中心开展行政执法，做出行政处罚决定，必须严格遵循法律程序和相关执法要求。这就要求公积金中心必须设立专门执法机构，配备专业执法人员，同时，执法人员必须熟练掌握有关法律知识，具备良好的素质，严格做到依法行政，但从各地公积金中心现状来看，大部分公积金中心尚不符合这样的要求。

三、相关建议

（一）修订《住房公积金管理条例》。《条例》自2002年修订已经五年，它加强了公积金管理，促进了公积金制度的发展，但如上所述也暴露出严重缺陷，因此，建议对《条例》做如下修改或补充：①单位如违反规定不按时足额为职工缴存公积金，职工可依法向劳动争议仲裁机构申请仲裁或向人民法院起诉，公积金中心应提供相关法律政策依据和数据资料等协助；②单位不如实向公积金中心提供其在职职工人数和工资基数的，公积金中心可以从当地劳动、人事、财政、统计等部门查阅或调取，相关部门应予配合，公积金中心可依据查阅或调取的数据作出行政处罚决定；③赋予公积金中心执法检查权，明确规定公积金中心可以独立地或提请财政、审计部门协同对应建立公积金制度单位的有关会计账薄进行检查，相关部门应予协助。④在《行政处罚法》的框架内，制定出台全国统一的合理、合法、操作性较强的公积金行政执法实施办法，统一执法程序、文书表格、处罚标准等，为强化公积金行政执法提供依据。⑤在条件成熟时，把《住房公积金管理条例》升格为《住房公积金法》或《住房公积金管理法》。

（二）修订相关法律法规。一是在《劳动合同法》中明确规定用人单位在与劳动者签订劳动（或用工）合同时，在合同条款中必须载明单位应为职工办理“五险一金”即养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险和住房公积金。二是在《劳动合同法》、《劳动争议仲裁条例》中把公积金争议纳入劳动争议仲裁范围，三是在相关的司法解释中明确规定将公积金争议或纠纷纳入人民法院的受理范围等。

（三）强化公积金执法。首先，在公积金中心内部设立专门执法机构，加大资金投入，配置执法必需的硬件设施。其次，加强执法力量，吸收熟悉法律和公积金管理知识的人才充实执法队伍，负责公积金的监督检查和行政执法工作。对不按规定建立公积金制度的单位，依法进行查处，对挤占、挪用、违规提取、套取公积金等违法行为进行立案调查处理。第三，加强宣传，提高公众参与度，鼓励职工自觉、依法维权，建立“公众单位中心”三方相互衔接、良性互动的监督执法体系，解决执法力量不足问题，形成良好的社会氛围。

（四）加强公积金管理。一是依法建立自上而下的严格的管理体系。借鉴新加坡等国的成功经验，突出公积金的社会保障功能，将公积金作为社会公益性强制储蓄，由国家统一管理，改变各自为政，管理分散的局面，逐步在全国范围内实现统一管理、统一核算、统一制度、统一决策。二是依法将公积金管理工作列入各级政府的工作目标，争取政府重视和支持。在现阶段，公积金管委会决议的执行以及公积金的归集、缴存比例的调整等，如果离开了政府的支持和配合，仅靠公积金中心的力量是远远不够的。要积极争取政府支持，在建立政府协调机制、将公积金归集列入为民办实事工程、把建立公积金制度列入各级政府及有关部门、企业的考核目标等方面进行探索，形成浓厚的政府协调、媒体宣传、公众参与、公开、透明的公积金管理工作氛围，推进公积金制度全面、健康、持续发展。

湖北省老河口市住房公积金管理处  

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