浅析住房公积金制度的缺陷及对策

一、引言
住房公积金是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体及其在职职工缴存的长期住房储金。自我国实行住房公积金制度以来，经过多年的运行实践，已初步形成“住房公积金管理委员会决策、住房公积金管理中心运作、银行专户储存、财政监督”的管理框架。实践证明，住房公积金制度的实施有效地解决了广大职工的住房问题。然而目前住房公积金制度运行中还存在一些亟待规范和解决的问题，应采取措施完善制度、加强管理。
二、住房公积金制度存在的缺陷
1、公积金发展不平衡
（1）公积金覆盖面少，受惠人数不多。按照《住房公积金管理条例》，国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其它城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体都应建立住房公积金制度。目前个人公积金的设置、存储都依赖于单位组织。一般情况下，必须具有单位正式在职职工的身份，才有住房公积金个人账户。单位组织是分配住房公积金的场所，城镇个体职业者、自由职业者等非单位从业人员被排除在外，众多在城镇企业务工的农民工被排除在外。这种现象在我省（以下均系指云南省）西部地区比较突出，具体表现是享受住房公积金者是收人较高、职业稳定或基本稳定者，而收人较低、职业不稳定的广大群体，正是住房购买能力低下、特别需要帮助的群体，却被排除在外，这种状况严重不利于公平分配和社会和谐。甚至在欠发达的某些地区连部分国有企业、事业单位和行政机关都没有实行住房公积金制度。
（2）缴存比例不规范，导致分配不公。不同缴存单位存在着缴存比例、计缴工资基数差距大，缴存额悬殊大等情况：在缴存比例上，垄断行业、垂直部门普遍高于地方机关、企事业单位，个人、单位最高为30％，最低为10％；在计缴工资基数上，垄断行业、垂直部门因效益好、经费多有意将一些补贴、津贴等应税福利打入计缴工资基数，而地方机关、企事业单位则普遍以其基本工资作为计缴基数，企业缴存则更少，低收入群体很难享受这一住房保障制度带来的好处。
这种现象在我省西部一些地区普遍存在，住房公积金的巨大差距导致有房者买几套房，无房者仍买不起房。高收入者公积金高，有的一年缴存的公积金就可在一般县城买一套高中档房，如不买房，其公积金只能长期存在公积金账户中成为死钱。一些高收入者为了让“死钱”变“活钱”，纷纷加入换房大军，对房价居高不下形成强大的支撑，这些人成了一户拥有多套住房的主体。而低收入者公积金少，仍然买不起房。
（3）住房公积金成为高收人群体避税的工具。《住房公积金管理条理》第二十三条规定，单位为职工缴存的住房公积金，机关在预算中列支、事业单位在预算或费用中列支、企业在成本中列支。同时，住房公积金有关制度规定，职工个人缴存的住房公积金，不记人个人所得税的纳税所得，职工按规定提取的住房公积金本息，免缴个人所得税。这些规定的宗旨是为建立住房公积金制度提供政策支持，提高城镇居民的住房购买力。但我省西部地区的实际运行结果却是一些垄断性行业和经费充足的机关、事业单位和个人利用政策缺陷逃避国家税收和变相提高福利水平，垄断性企业则利用这一规定采用多缴公积金的办法大量的逃避税收。
2、公积金的内控制度、风险防范机制不够健全
（1）内控制度不健全。住房公积金管理中心未能真正作为“不以营利为目的的独立的事业单位”运行。个别地方资金管理分散，有过分追求自身利益的现象；公积金管理中心缺乏严格的内控制度，通过内部调账、补签合同、修改合同等方式违规使用资金的情况比比皆是。
（2）公积金的运行隐含较大风险。据调查，我国有些城市的违规使用如截留、挪用、违规放贷等比率达60％-80％，从而使公积金制度的运行隐含着巨大的风险。建设部住房公积金监督管理司曾指出，在全国住房公积金归集情况统计检查发现，各种违规项目和贷款高达7O多亿元。房公积金管理中心的权力太大而缺乏有效监督，住房公积金被挤占挪用的现象屡见不鲜，有些住房公积金管理中心的官员欺上瞒下，肆意妄为，违法犯罪的案件经常发生。在我省西部地区大多数住房公积金管理中心，尚未建立起有效的岗位责任制度和内部审计制度，缺乏内部管理，资金管理分散；住房公积金管理中，坐吃利差，或把住房公积金大量用于城市建设，或挪用到与住房无关的项目上。
3、公积金管理水平有待提高
（1）管理手段落后，工作效率低。绝大多数住房公积金管理工作中心虽然实现微机化管理，但有的管理软件老化、功能不全，特别是我省欠发达西部地区中小城镇住房公积金业务管理不管是硬件还是软件均有较大差距，大大落后于当今金融业快速发展的新形势和新挑战。各地的住房公积金管理中心不同程度地存在人员年龄、学历、职称比例不合理的问题，有些员工的政治素质和业务素质不高，影响工作效率。
（2）手续繁琐、限制条件多。来自建设部的资料显示，截至2007年底，全国公积金运用率仅58％，其沉淀资金达1656亿元人民币，也就是说，全国将近一半住房公积金在银行里“睡觉”，并产生负收益。经在我省西部地区调查发现，审请贷款的手续繁琐、审批时间长，贷款条件多，让许多前来办理个人贷款业务的人烦不胜烦，是影响职工使用公积金贷款积极性的重要原因；还有一些地方房产管理部门在办理房产抵押、评估等业务时设置障碍较多，公积金管理中心个人住房贷款基本采取缴存人联保方式放贷，贷款余额及规模受到较大限制。这两种现象严重阻碍了公积金的流动效益。
三、完善住房公积金制度的对策
1、促进住房公积金发展的广泛性
（1）扩大住房公积金制度覆盖范围。公积金制度应有针对性地采取措施，突出重点，全面推进归集及扩大应用面工作，并体现公平、互助原则，坚决清理、纠正不符合国家规定的缴存政策，制止垄断部门高收入群体的公积金福利化倾向。逐步取消现行缴存政策中对户籍、身份的限制，无论是城镇何种形式的就业群体，均应纳入缴交范围。严格执法和监督，采取多种措施，努力提高住房公积金的归集率，督促有关单位按时足额缴存住房公积金，维护职工合法权益。凡用人单位招聘职工，单位和职工个人都须承担缴存住房公积金的义务。对不办理住房公积金缴存登记或不为本单位职工办理住房公积金账户设立手续、不缴或少缴住房公积金的单位，住房公积金管理机构要根据有关规定进行处罚，并可申请人民法院强制执行。
（2）建立住房公积金灵活缴存比例的调控机制。对于缴存比例过高的单位，应限制缴存额度，限制单位自行提高住房公积金标准;对于一般单位，可以学习运用新加坡灵活的缴存比例调控机制，单位和个人缴存比例各自浮动，包括单位和个人缴交比例整体浮动、单位和个人缴交比例各自浮动以及个人缴交比例随年龄阶段不同浮动。同时，调整房地产信贷结构，多为中低收入阶层提供按揭担保等政策性融资业务。提高住房公积金房贷供给能力，向低收入者倾斜，降低首付款比例，提高贷款额度，延长贷款期限，保障中低收入群体住房需求。
（3）取消缴纳住房公积金免交企业所得税和个人所得税的规定。企业为职工缴纳住房公积金，应在税后列支，职工个人缴纳的公积金和单位为职工缴纳的公积金实为职工个人所得，应缴纳个人所得税，堵住利用公积金避税的漏洞，有利于公平分配和公平税负，缩小贫富差距。
2、强化管理中心监督机制，建立有效的风险防范体系
住房公积金中心要加强内部管理，建立和完善各项内控制度，进一步加强管理监管和内部审计，提高工作效能，防范资金放贷风险，确保住房公积金的安全和增值；对已被挤占挪用的公积金，要采取有力措施，认真清理予以追回，并追查有关人员责任。财政、审计等职能部门要加强经常性审计监督，住房基金中，要主动接受和配合财政、审计部门的审计监督，共筑资金安全的防火墙。
一是建立严密的内审管理制度和内控制度。对管理中心的职责履行、权力运用、行为规范等方面进行动态持续监督，对信贷、会计、财务等重要岗位人员合理分工、轮换检查，明确奖惩制度，防止乱用职权。
二是建立恰当的责任分离制度、完善的岗位责任制度和规范的岗位管理措施。住房公积金管理中心要全面推行内部工作目标管理，按照不同的岗位，明确工作任务，制定出完善的岗位责任制度、严格的操作程序和合理的考核标准。
三是健全外部控制监管制度。相关监管部门必须各施其职，在公积金管理的审慎性、适应性、有效性、严肃性上采取有效措施，确保公积金规范运作。
四是要完善信息披露制度，按照省住房公积金监管办要求的信息披露的原则、标准、内容、形式和责任人，在当地主流媒体上，及时、充分、客观地披露自身组织结构变动，特别是对其业绩、流动性、风险、控制权、战略发展有重大影响的信息，提高运作的透明度。充分发挥会计师事务所、资产评估事务所、律师事务所、资信评级机构等中介机构的力量，提高社会公众对信息披露的参与程度与监督力度，以更客观、全面、真实地反映住房公积金整体风险、收益。
3、提高服务质量，扩大公积金用途和提高公积金利用率
新加坡的公积金是一项综合性的社会保障制度，提供多样化的社会保障。相比而言，我国的公积金制度显得单一、作用有限，应积极拓宽公积金的使用范围，使公积金的功能进一步完善和多元化，不仅用于购房贷款，还可用于还贷、医疗、养老、补充失业金等方面。现阶段为确保储户利益，减少资金沉淀，提高公积金使用效率，应放宽或取消公积金使用和提取限制。加大对中低收入职工住房消费的支持力度，增强服务意识，积极稳妥的扩大公积金个人贷款业务，降低贷款门槛，丰富贷款品种，简化贷款程序，提高办事效率和服务质量。最大限度的发挥公积金的保障和互助功能。

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