完善住房公积金制度需解决三问题

         1999年，国务院发布262号令，颁布了《住房公积金管理条 例》（以下简称《条例》）。2002年又对其进行了修改和完善。住房公积金制度的实施，在推进我国住房制度改革，改善城镇居民居住条件方面发挥了积极的作 用。然而，任何一项制度的建立都难免存在着历史的局限性。对历经20年成长和发展历程的住房公积金制度进行修改和完善，无疑更有利于住房公积金的健康发 展。

　　关于住房公积金制度的公平性问题

　　《条例》规定：“住房公积金是单位及其在职职工缴存的长期住房储金，属于职工个人所有”。同时规定：“有条件的城市可以适当提高缴存比例。具体 缴存比例由住房公积金管理委员会拟定，经本级人民政府审核后，报省、自治区、直辖市人民政府批准”。这样一来就出现了一些有违公平的问题。一是住房公积金 的本质属性是工资性，属于个人所有。但住房公积金制度的设定是基于一种“互助原则”，而这种“互助”是强制性的，集中体现在公积金的强制缴存。无论缴存人 是否需要购房，都必须缴存住房公积金，这种强制储蓄从某种程度上消弱了缴存人对原本属于个人资金的支配权。二是全国各地缴存比例不尽相同。有的地方在原有 住房公积金缴存比例的基础上又在一部分人群中增加了补充住房公积金；有些高收入行业的职工月缴存额超过1万元，而有些贫困地区和困难企业职工的缴存比例连 法定的最底线都难以保证，缴存额的高低差距可以达到上百倍。《意见》虽对缴存比例和基数的上限做出了原则性规定，但各地执行并不到位。缺乏诸如对此进行领 导干部离任审计、责任追究等行之有效的制约措施。三是真正低收入家庭，可能在很长一段时间内无能力改善住房条件，即使可以使用贷款买 房，但却连首付都交不起。但这部分人也要无差别的缴纳住房公积金。住房公积金奉行“低存低贷”，低收入者以低存款利率缴纳的住房公积金，被以低息贷款给了 有购房能力的较高收入者，出现了穷人补贴富人的社会不公。有人可能认为，低收入人群享受制度优惠的方式可以通过增值收益支持廉租住房建设来体现。但实际上 有限的增值收益扣除贷款风险准备金和管理费用后并不能满足缴存公积金的低收入人群住上廉租房，况且住上廉租房的低收入人群也并不一定是缴存住房公积金的 人。既然《条例》对住房公积金缴存具有强制性，那么就应该建立全国统一的住房公积金缴存基数和比例，最大限度的减少政策带来的地区之间的不公平。其次应建 立住房公积金缴存职工低收入人群购房补贴（可从增值收益中拿出一部分作为贴息）和放宽条件限制，降低准入门槛的相关政策，真正让低收入职工买得起房。对于 无需购房的缴存职工，可通过若干人自愿、无偿或有偿担保的方式，帮助低收入职工家庭解决住房个贷首付款问题。也就是说由担保人利用本人账户上的住房公积金 余额承担首付款偿还义务。这样更能体现住房公积金的互助原则。

　　关于《条例》的约束力问题

　　《条例》规定：“住房公积金管理中心和职工有权督促单位按时足额缴纳住房公积金。对违反《条例》规定的单位可处1万元以上5万元以下的罚款，逾 期仍不缴存的可申请人民法院强制执行”。这一表述看似对不按规定缴存住房公积金的单位有了约束办法和强制手段，实则不然。首先，我国的住房公积金制度目前 仍停留在行政法规的层面上，还没有一部关于这方面的基本法，也没有在《条例》之外出台对应缴不缴或少缴住房公积金的单位领导实施问责的相关制度。对方方面 面的约束明显缺乏刚性。因此，导致了人们对与养老保险和 医疗保险一样同属于社会保障范围的住房公积金出现认识上的偏差。其次，我国的法律体系虽然日臻完善，但有法不依、执法不严的问题普遍存在。一个没有权力影 响的住房公积金管理中心要为缴存住房公积金申请一个执行案件难度可想而知。《条例》规定：“职工和单位住房公积金的缴存比例均不得低于职工上一年度月平均 工资的5%。对缴存住房公积金确有困难的单位，可以降低缴存比例或缓缴。待单位经济效益好转，再提高缴存比例或补缴。”《意见》又对补缴做出明确规定： “单位从未缴存住房公积金的，原则上应该补缴自《条例》发布之日起欠缴职工的住房公积金”。这些表述一方面看似既刚性又很人性，但实际执行起来又有很多矛 盾。一方面有些企业经营困难，连工资都不能及时发放，根本就负担不起住房公积金。有些企业即使负担得起，但为了降低成本也不愿缴存住房公积金。为了不失去 工作的机会，企业职工也不肯或不敢用《条例》来维护自己的合法权益。另一方面，有些企业过去根本就没有建立住房公积金制度，现在开始想建制了，按规定还要 补缴至《条例》颁布之日起，切实能力所不及。笔者认为，如果目前制定《住房公积金法》的条件还不成熟的话，那就应该在《条例》的约束力上进一步加强。

　　关于住房公积金使用效率问题

　　《条例》一方面对住房公积金的缴存做出了强制性的规定，而另一方面对住房公积金的提取和贷款使用又做出了严格的限制。这就使本属于职工个人所有、被政府强制“互助”的资金大量 “沉睡”在银行里， 严重影响了住房公积金的使用效率。大量的沉淀资金一方面让各家银行纷纷盯上这块肥肉，通过各种关系从公积金管理中心吸收存款。另一方面，挪用、贪污、挤占 公积金事件频发。给住房公积金带来很大风险。从这一点上看，就难怪有人开始研究将住房公积金沉淀资金投向股市了。那么造成住房公积金使用效率不高的原因究 竟何在？笔者认为，一是提取使用范围较窄。《条例》对住房公积金的提取虽然规定了六种情形，但实际执行起来，也不那么简单。例如企业已经倒闭，原本属于职 工个人所有的住房公积金也要封存两年之后才能提取。有的公积金管理中心把归集提取率作为考核指标，人为地限制职工提取，这样属于管理中心运作的资金越多， 增值收益也相对越大。二是贷款门槛过高，让想使用公积金贷款买房的人贷不了。三是房地产宏观形势的影响，使大量闲置资金想贷又贷不出去。四是大量的贷款风 险准备金，即使没有风险也动弹不了。五是公积金支持保障房建设项目渠道不畅，管理中心为了防范资金风险不敢轻易“撒手”。笔者认为，在保证资金安全的前提 下，住房公积金用得越活，其保障作用发挥的相对越大，这就需要深入研究怎么用的问题。

　　（作者单位：唐山市住房公积金管理中心）