杭州市住房保障体系建设的成功实践

    随着城镇住房制度改革的进一步深化，杭州市于1998年停止实物分房，逐步实行住房分配货币化，并对不同收入家庭实行不同的住房供应政策。近年来，在基本搭建经济适用住房、低价位商品房、经济租赁住房和廉租住房“四位一体”的中低收入家庭多元化、多层次的住房供应保障体系的基础上，杭州市政府创新思路，进一步充实完善住房供应保障体系，不仅提出经济适用房和拆迁安置房两个“房等人”的工作目标，而且提出5年内完成156.86万平方米、解决2.84万户居民住房问题的危旧房改善目标，争取到2010年底，基本消除市区危旧房，使危旧房公建基本配套，设施基本齐全，居住条件和居住环境基本得到改善，较好地解决了困难家庭的住房问题，为维护社会稳定，促进经济发展作出了积极贡献。
    一、积极探索，创新实践，扎实有效地推进经济适用房销售工作
    经济适用房作为多层次住房供应保障体系中的一个重要环节，杭州市的经济适用住房建设，经过几年的探索和实践，在改善中低收入住房困难家庭的居住条件方面取得了显著的成就，有效缓解了我市相当部分中低收入家庭的住房困难，有关经济适用住房的做法和经验也被其他城市效仿。
    一是以政策创新为突破口，推进经济适用住房制度的完善。自2001年我市经济适用住房公开销售工作全面展开以来，为了让更多的群众能共享改革发展成果，市政府根据杭州近几年经济适用住房供需矛盾日益突出的现状，及时调整了我市经济适用住房政策，加大了对困难群众的政策倾斜力度。根据国家四部委发布的《经济适用住房管理办法》精神及近几年杭州市经济适用住房供需矛盾日益突出的现状，从经济适用房销售管理角度对政策作了重新梳理，从严格准入制度、完善公示制度、调整销售方式、控制建造面积、限制购房面积选择及核准面积等方面，及时调整了我市经济适用住房政策，出台了《关于贯彻国家四部委<经济适用住房管理办法>的实施意见》、《杭州市市区经济适用住房销售实施细则》等文件，进一步规范我市的经济适用住房管理工作，加大了对困难群众的政策倾斜力度。该政策的执行，对解决困难家庭住房问题，尤其是对住房面积在48平方米以下的住房困难家庭，起到了实质性的推动作用，大大缩短了困难群众经济适用住房持证待购时间，有效地解决了低收入家庭的住房困难。
    为进一步加强我市经济适用住房的销售和管理工作，在总结我市经济适用住房制度实施情况的基础上，根据住房保障所面临的新形势、新任务，市房管局从去年下半年开始组织开展了我市新一轮经济适用住房政策的调研起草工作，现已形成了《杭州市区经济适用住房管理办法》送审稿，市政府常务会议已原则审议通过。《办法》进一步改进和规范经济适用住房的建设、销售和管理，重点在准入条件、审核制度、上市交易等方面作了修改完善，严格设置购房准入条件，突出对低收入群体的住房保障功能，进一步探索经济适用住房上市的“内循环”模式。
    二是以管理创新为重点，解决经济适用住房的供应问题。经济适用住房的公平分配是市政府最关心、群众最关注，也是最难组织的工作。为把党和政府的温暖送给符合政策的困难家庭，把这项民心工程做好，市房管局严格按照“公开、公平、公正”的原则，严格选房规则和程序，按照轮候制优先购买的原则，制定完善销售程序。同时，为有效地解决群众的住房需求、缓解供求之间矛盾，我市进一步加大了经济适用房的建设供应力度，提出了两个“房等人”的工作目标，市区确保每年经济适用住房、拆迁安置房开工建设各100万平方米，到2007年力争实现经济适用房、拆迁安置房“房等人”。
    自2001年我市经济适用住房公开销售工作全面开展以来，共组织经济适用住房公开销售23次，共推出房源29786套，总建筑面积266.03万平方米，且每年呈递增趋势。2006年与2001年相比,受惠家庭增幅326%。2007年公开销售经济适用住房建筑面积力争达到80万平方米。“十一五”期间，力争每年公开销售经济适用住房50万平方米以上，进一步缓解我市困难群众“住房难”问题。
    二、强化政策调研，落实基础管理，实现廉租住房管理新发展
    我市廉租住房制度的实施，为缓解住房供求矛盾、加快解决我市低收入住房困难家庭基本住房需求问题起到了积极的推动作用。
    一是加强调研、完善政策，切实提高廉租住房保障的覆盖面和受益面。2001年，我市出台《杭州市市区廉租房管理试行办法》，为经济、住房“双困”家庭提供住房保障，并对符合条件的低收入住房困难家庭开始实施配租。为切实提高廉租住房保障的覆盖面和受益面，使我市经济困难家庭的住房条件能随着我市社会经济发展而逐步得到改善。2005年底，我市放宽了廉租住房准入条件，提高了配租标准。实物配租标准从8平方米放宽到10-11平方米，租金补贴配租从8平方米放宽到11平方米。廉租住房政策的这一调整，使更多低收入的住房困难群众纳入了住房保障范围，据统计，这一政策的实施使我市4000多户低收入的住房困难群众及早地解决了住房难题。2006年底，为最大限度地实现“应保尽保”的工作目标，我市开展了低收入住房困难家庭情况调查工作，在基本掌握了目前我市各层次低保、困难家庭住房情况的基础上，我市进一步修订完善了《杭州市区廉租住房保障管理办法》，再次放宽配租条件，进一步降低实物配租的门槛，将实物配租面扩大到所有持《杭州市困难家庭救助证（低保A）》的家庭、夫妻双方年龄均在52周岁（含）以上家庭、夫妻双方年龄相加不小于108周岁家庭和一至四级残疾人家庭，大大拓展了政策受益面，使最低收入家庭的住房条件得到实质性提升。这一政策的调整，将使我市1000多户住房困难家庭享受到实物配租政策。
    截止到2007年6月底，全市共发放廉租住房配租资格证1100多张。累计实物配租93户，总面积3979.02平方米；累计实际领取租金配租家庭837户，补贴金额8052155.7元；公房租金减免为廉租住房租金累计约1260户，减免租金金额164.65万元。
    二是多方筹措、规范来源，不断稳定廉租住房保障资金。廉租住房保障制度成立之初，为保证廉租住房保障资金的专款专用，我市成立了廉租住房专项资金，资金主要来自住房公积金增值收益按规定提取的廉租住房补充资金。随着廉租住房保障范围的逐步扩大，除日常配租资金外，房源的购置筹集对资金的保障提出了更高的要求。为适应资金需求，确保有充足的准备金，切实行使政府保障职能，使困难群众“难有所保”，经多方协调，自2003年7月起，我市廉租住房保障资金在原有的住房公积金增值收益的基础上增加了财政拨款，且每年呈递增趋势。2005年，为进一步提高廉租住房的保障能力，使符合条件的家庭能切实享受政府保障，我市从城市住房资金中划拨1.13亿元用于廉租住房资金保障，充分保障了廉租住房制度的贯彻落实，切实体现了政府“执政为民”的服务宗旨。截至2007年2月，我市共筹集廉租住房专项资金22743万元，其中财政拨付3000万元，住房公积金增值收益7500万元，城市住房资金拨付12243万元。为进一步加强我市廉租住房建设，不断拓宽廉租住房保障资金筹措渠道，多渠道落实城镇廉租住房保障资金，按照国办发〔2006〕37号和财综〔2006〕25号文件的规定，2007年，我市基本确定了每年从土地出让总价款中提取1%以上，用于廉租住房保障，按规定从住房公积金的增值收益在扣除不低于60％的贷款风险准备金和住房公积金管理中心的管理费用后用于建设城市廉租住房的补充资金的资金筹集机制，为形成稳定规范的保障资金来源提供了有力保证。“十一五”期间计划筹措廉租房建设保障资金3.5亿元，配租保障资金2亿元，以确保廉租房配租工作顺利进行。
    三是根据需要、立足长远，多渠道落实廉租住房房源。为加快实现廉租住房“应保尽保”的工作目标，提高实物配租能力，我市积极筹措，多渠道落实廉租住房房源。从原来的收购房改房、解困房、置换青年公寓等方式逐步转向购买新建房。至2007年6月底，我市筹集廉租住房房源共计1192套，其中已配租78套，未配租1114套。在未配租房源中，现房314套，期房800套。从现行的政策条件分析研究，可基本满足廉租住房房源需求。2007年计划新购廉租住房2万平方米。“十一五”期间计划新购廉租住房8万平方米，约1300套。
    三、创新保障模式，破解“夹心”难题，构建住房供应保障体系多元需求
    经过近十年的探索和实践，杭州市基本建立了以经济适用住房、廉租住房为主体的住房保障体系，在改善低收入家庭居住条件等方面发挥了积极作用。但同时在现有住房保障体系下，仍有部分既不符合廉租住房条件又买不起经济适用住房的家庭的住房困难难以解决。为进一步完善住房保障体系，切实解决“夹心层”住房困难家庭的住房问题，我市提出了经济适用租赁住房思路，初步确立了经济适用住房租赁管理工作模式。在运作上采取“以政府为主导，以企业为补充”的方式，实行低租金制和资格准入制，在管理上以轮候配租、契约管理的原则进行建设和租赁。我市拟实行的经济租赁住房制度的主要特点是：
    （1）在投资主体上，由于经济租赁房是政府构建住房保障体系的重要一环，是切实解决中低收入家庭这一特定群体住房困难的重要措施。根据低收入家庭的经济状况，通过市场经济行为租赁住房显然在经济上不能承受。政府必须从各方面给予政策支持，如较低廉的租金。故从核算、信用、效率等方面考虑，经济租赁房的投资、管理应以政府主导为主。由市发改委、建委安排专项经济租赁房、由市财政安排专项购置资金。
    （2）在解决对象上，其租赁对象是特定的，是符合一定条件的低收入住房困难家庭；
    （3）在租赁时间上是有一定限制的，当不符合配租条件时，须按规定退出经济租赁住房；
    （4）在租金标准上，实行成本租金或准成本租金，超标部分实行市场租金。
    （5）在租赁形式上，即在租赁管理环节上采用市场运作手段，通过契约形式，明确租赁期限、租金标准等双方的权利和义务，从法律角度确定租赁关系，充分体现其市场化性质。
    目前，《杭州市市区低收入住房困难家庭租赁住房管理暂行规定》已报市政府审定，并已落实了经济租赁房（租居房）房源348套，总建筑面积2万平方米。“十一五”期间计划每年新增2万平方米，并筹措建立经济租赁房保障资金3.5亿元。租赁房总量达10万平米，约1600套，切实解决“夹心层”住房困难家庭的住房问题。
    四、做好危旧房改善工作，切实提高老城区居民生活品质
    危旧房改善工程作为密切同人民群众联系的“民心工程”，关心社会弱势群体的“实事工程”，保护历史文化名城的文脉工程，市委、市政府将它列入建设杭州“生活品质之城”的重要举措，提出了5年内（力争3年内）完成156.86万平方米、解决2.84万户居民住房问题的危旧房改善目标。市区两级围绕“市区联动、多方结合、试点先行、全面推进”的工作原则，认真贯彻市委、市政府各项决策部署，从思想认识、组织机构、工作机制、政策法规、工程进度和宣传引导六个环节入手，积极推进危旧房改善工程。
    一是建立健全市、区两级危旧房改善机构。按照“市区联动、以区为主”的原则，2006年8月，市政府批准成立了市历史文化街区、历史建筑保护和危旧房改善领导小组，并在市房管局设立了市历史文化街区、历史建筑保护办公室和市危旧房改善办公室，进一步理顺了体制。
    二是制订了危旧房改善的基本政策。2006年，《杭州市区危旧房改造规划编制和管理暂行办法》、《杭州市市区危旧房屋改善实施办法（试行）》这两个危旧房改善的基本政策文件已经市政府办公厅批转执行，为危旧房改善的实施奠定政策依据。同时为加快推进危旧房改善工作，制定出台《关于危旧房改善项目相关事项审批的意见》、《关于加强杭州市历史文化街区、历史建筑保护和危旧房改善工作的若干实施意见》、《杭州市历史建筑保护利用规定》等相关政策，进一步下放权限，简化流程，加快项目审批进度，推动了危旧房改善项目的实施。
    三是稳步推进危旧房改善项目。2006年，市区共有9个危旧房改善项目列入试点。今年，在市、区两级相关单位的努力下，危旧房改善试点项目进展有序，其中拱墅区五一新村拼接改善项目主体工程已基本完成，正着重实施室内加固工程；下城区回龙庙四弄、五弄拼接改善项目方案设计已通过会审，6月中旬进入实施；江干区机场路415号维修改善项目5月份已正式进入实施阶段；西湖区沈塘新村1、4、5幢重建改善项目于6月10日开始签订拆迁协议。截至目前，危旧房改善项目已启动面积约为22.04万平方米。2007年危旧房改善启动计划总计为57.5万平方米。
    五、全力落实拆迁安置工作，力争拆迁安置“房等人”
    拆迁工作涉及面广，政策性强，事关群众的切身利益和社会稳定。市房管局始终坚持“以人为本”理念，想拆迁户所想，急拆迁户所急，积极抓好拆迁安置工作。一是严格控制拆迁规模，压缩拆迁总量；几年来，我市城市房屋拆迁量明显下降。2004年我市批准拆迁房屋面积42.06万M2较去年同期下降35.08%。2005年批准拆迁面积57.2万M2，06年批准拆迁面积32.6万M2。二是开发完善拆迁安置信息系统和拆迁诚信档案机制，全面掌握从拆迁许可发放到拆迁安置完成整个过程的动态情况，强化安置工作的透明度，实行拆迁安置房与被拆迁人一一对应，以确保房源落实。三是层层建立拆迁安置工作责任制，与拆迁单位签订年度安置工作目标责任书，并对安置责任单位实行工作目标考核，形成市、区两级拆迁管理部门工作联动机制，以确保拆迁安置工作到位；四是进一步积极推进“先建后拆，现房安置”模式。提高现房安置比例，扩大“就近”安置比例，逐步实现拆迁安置房“房等人”。市房管局每年都圆满地完成市委、市政府要求完成80%安置率的任务。自2001年以来，截止到07年6月底，已累计安置44269户。
    六、大力加强房屋安全管理，做好房屋维修工作
    房屋安全问题是一个与人民群众日常生活密切相关的重要问题，也是困扰居民较多、反响较大的问题。因此切实抓好房屋安全管理工作，才是体现为民办实事，最终实现人民群众的根本利益。
    一是完善政策法规。市房管局在征求市政府相关部门意见，吸收外地兄弟城市先进做法的基础上，于2006年出台《杭州市城市房屋使用安全管理条例》，为加强房屋安全管理奠定了法规基础。
    二是抓好房屋维修工作，切实解决维修难。建立房屋应急维修专门机构，消除房屋维修盲点。为切实有效地解决房屋维修难，成立了“一级监督中心，二级应急管理，三级维修网络”的市、区两级房屋应急维修机构网络体系，即市建立“房屋应急维修监督中心”（967207），八个城区建立“房屋应急维修受理中心”，各产权单位实施所属房屋的管理维修工作。同时，通过招投标确定各区12家市场化专业维修企业，作为辐射市区房屋维修定点企业，形成了“监督协调层”、“受理运作层”、“维修操作层”的三级房屋维修网络，清除了房屋维修的盲点。应急维修中心成立以来，实行24小时值班服务，共受理房屋维修14326件，做到件件有落实。
    为从根本上解决“老房子”维修难问题，整合各类房屋维修资金使用的审批模式，实现了“三金合一”和“一体化审核”，即不论“老房子”是有维修基金的，还是只有租金或应由个人出资的，也不论其是建有物业维修基金还是“房改房”维修基金的，均由“市物业维修资金管理中心”一个部门受理并进行核算，再由管理物业维修基金、“房改房”维修基金和直管公房租金的相关单位根据审核结果分别拨款。
    三是做好“平改坡”和旧小区整治工作。“平改坡”工程和旧小区整治有效解决了屋顶渗漏问题，较大程度地改善了居民住户的居住环境和居住条件，美化了城市面貌，提高了城市品位，老百姓的旧住宅价值也因“平改坡”和旧小区整治而得以升值。截止到2006年年底，全市平改坡共计1676幢，整治旧小区合计40个，整治面积达337.48万。
    七、做好“换约续租”工作，解决一系列历史遗留问题。
    一是“换约续租”问题。“换约续租”是政府在落实私房政策带户归还产权后形成的历史遗留问题。市房管局组织各区建设（房管）局在全市范围内开展摸底调查，综合分析，并与市财政局、市建委等相关部门密切配合，从资金、房源、住户登记核实等多方面积极开展落实解决“换约续租”问题的相关工作，经过努力，于2004年12月在全国范围内率先解决了“换约续租”的住房问题。
    二是青年公寓问题。杭州的青年公寓建于上个世纪80年代中期，一般只有二三十平方米。当时的政策规定，住在青年公寓里的大部分承租户不能参加房改；但随着承租户人口增加等问题出现，住房困难的问题越来越突出。为此，市房管局在2005年底之前推出“解决产权属市房管局青年公寓承租户住房难问题”的举措，顺利解决了青年公寓承租户的住房困难问题，对符合条件且产权属市房管局的252套青年公寓实施换房，还打破了原来“只租不售”政策，允许同步参加房改。
    八、着力稳定房价，努力使群众买得起房
    针对房价上涨引起的住房难问题，市房管局根据市委市政府的决策，着力稳定房价。
    （一）加强市场管理，规范房地产开发和中介经营行为。
    一是制度先行。2005年5月，出台了《关于进一步规范杭州市商品房预(销)售经营管理的通知》和《关于进一步整顿和规范房地产中介市场秩序的通知》，再次重申严格禁止期房转让，明确各类属于违规违法的经营行为。二是利用透明售房网平台建立诚信档案。三是建立房地产行政执法制度。定期对房地产市场进行检查执法，建立多部门执法联席制度，及时对房地产市场中出现的问题进行研讨，完善行政执法制度。四是开展房地产市场秩序专项整顿工作。每季度对房地产中介企业开展执法检查，检查内容涉及投诉整改落实情况。对网上商品房预售合同连续预定、解除合同、投诉等情况由专人负责进行定期监管。组织人员对2005年1月至2007年6月期间的销售楼盘进行自查，主要包括囤房惜售、利用退房人的信息进行预定房源等12类违法违规行为
    （二）坚持正确的舆论导向，引导适度合理消费。加强对房地产市场的正确舆论引导，通过召开新闻发布会、定期宣传等方式，突出主流宣传，引导居民正确认识对房地产市场调控，引导居民合理住房消费预期。鼓励梯度消费，鼓励以租赁方式解决居住问题。鼓励通过精心设计和产业化生产，提供“面积不大功能全，造价不高品质优，占地不多环境美”的节能型住宅。
    （三）完善房地产统计和信息披露制度
    2004年市房管局开通网上售房系统，实现全市商品房预销售合同的网上备案。房地产信息系统整个系统将所有房产属性数据、图像数据以及空间基础地理信息数据融于统一数据平台内，基本实现了数据的统一管理，提高了数据的一致性、准确性和有效利用率，在数据统计分析上可以按照任意要求进行统计，开展了价格指数的计算，在市场监测上基本满足了房地产市场数据统计分析、信息发布和政府决策参考的需要。
    建立信息发布制度，全面及时准确地公布市场供求信息。在市房管局的商品房天地系统中，发布杭州市各区域的商品房可售、已售情况，成交价格、户型面积、权属状况以及预售许可状况。通过房产信息网和杭州日报两种媒介，按季发布杭州市季度房地产开发、预销售等房地产市场信息。