住房公积金制度改革重在可持续发展

　 　一项制度好坏、存废之关键取决于其发展是否具有可持续性。目前，住房公积金制度就遇到了这样的挑战，主要是：一公平性问题；二资金贬损问题。解决不好，住房公积金发展前景堪忧。 

　 　首先，公平性问题。常被诟病的是住房公积金“劫贫济富”——有数据表明，某地住房公积金缴存人数与贷款人数之比为37：1，低收入群体贷款只占总额 3.7%，而高收入群体则占44.9%，这相当于前者补贴了后者。抛开表象，探究背后，所谓“劫贫济富”其实是社会财富差距过大的结果。2012年国家统 计局公布基尼系数为0.474，已超过贫富差距警戒线。有优惠的资金不用，那是“浪费”，高收入的群体大量甚至反复使用住房公积金无可厚非。“劫贫济富” 的本源不在住房公积金制度，而在于其立足的社会经济基础。亦即该“不平”是天生存在的。但天生的“不平”需要后天的管理调适，使之尽可能趋于公平，这是我 们应当做却未做到的。高收入群体对住房公积金的“过度消费”，有助推房价进一步上涨的作用，加之低收入群体住房消费动力相对不足与滞后，当需要住房消费 时，低收入群体不得不付出更大的代价。为高收入群体作了“贡献”，但“伤害”的却是低收入群体自己的利益，这是最大的弊端所在。除此之外，政策变动频繁、 资金供给不足也是一种“不平”。我们难以回应为什么当低收入群体有住房消费资金需求时，有关政策收紧了、条件苛刻了，资金供给也出现了问题。“万变不离其 宗”。住房公积金的“宗”是什么？此未明确，所有的“变”只能是随机应变，难言公平。 

　　其次，资金贬损问题。据有关报道，2010年安 徽省住房公积金增值收益率为1.68%、2011年江苏某市为1.6%、2012年山东某市为2.36%，全国情况应大致相当甚至更低，而同期CPI分别 为3.3%、5.4%、2.6%，两相比较，均为负数，亦即住房公积金年年贬值。如果将CPI环比增速的影响考虑在内，贬值将更严重。这也说明了为什么近 几年满街都是提取住房公积金的小广告，却屡禁不止。不仅如此，因特网上提取住房公积金的广告亦是大张旗鼓，比比皆是。徒法不能自行，它需要人们普遍遵守， 但前提是法为“良法”。住房公积金制度是一项好制度，为什么人们却要付出不菲的费用违法骗提、套提住房公积金？一个简单而过硬的道理：我的钱，放在你那里 不能用，还贬值，为什么不取出来！就此，如何应对十分关键。应对不了，应对不好，住房公积金的根基将被动摇。 

　　着眼长期、可持续发展， 笔者认为应从以下三方面解决上述问题：第一，再明确住房公积金的定位。住房公积金作为长期住房储金，应当用于职工购买、建造、翻建、大修自住住房，《住房 公积金管理条例》（下称《条例》）有明确规定，为什么需要再定位？严格讲，《条例》所明确的住房公积金的“定位”只是住房公积金的“外延”，而非“内 核”。之说以称之为“外延”，是因为《条例》规定的是住房公积金使用边界，非其他，即住房公积金只可在此边界内活动，不得越界；而于此界内，职工购买、建 造、翻建、大修的自住住房是何等模样却没有描绘。现在看来这个内容的缺失是造成住房公积金发展中诸多问题的根源。此即应为住房公积金的“内核”。所谓内 核，简单讲就是将事物从外至里层层分解，直至不能分解所余尚可完整体现其性质的精髓部分。我们知道住房有大与小、普通与豪华之分，据此义住房公积金的“内 核”必须具有普适性并能够满足一个普通家庭生活起居基本需要，应当是各类住房相互交集的那一部分，即最基本自住住房。最基本自住住房是一个标准，它适用于 任何人不论其收入高低——一个人就其基本的生活起居需要应当一致。符合此条件的所谓的标准，只有一个即住房面积，而且在人的高矮、胖瘦等未有大变的情况 下，该住房面积应当一定并长期不变。根据一个地方居民平均居住面积来确定住房公积金个人贷款保障面积并不断调整的做法，不科学也不合理。 

　 　明确最基本自住住房的意义在于不管收入如何、职业如何、社会地位如何，住房公积金一视同仁，均按此等条件提供住房消费的资金需求，否则不予支持。这就为 住房公积金归集、使用政策的制定提供了依据，为政策的可持续性奠定了基础，也为规范有关管理行为找到了实底儿。如果适应社会发展，住房公积金制度、政策有 所变化，此乃其变化之“宗”。有了此“宗”，住房公积金发展根基牢固，有关政策摇摆不定的状况将不会再现。目前，《条例》修改正在研究、论证之中，希望有 新的建树。 

　　第二，强化住房公积金管理调适功能。如果明确住房公积金定位是为解决公平性问题，管理调适就是为使住房公积金更加趋于合 理。因为制度毕竟不能朝令夕改，稳定是其内在的要求。如此，鲜活的现实与相对静止的制度、政策对接过程中，管理调适不可或缺。制度、政策与现实永远有距 离，尽可能缩短彼此间的距离，正是管理职守所在。距离一点点缩短，就是制度、政策合理性更进一步的过程。时下，各地住房公积金管理也进行着诸多调整，如提 取政策的改变、贷款审核要件及贷款额度的变化等，但大都未以缩短制度、政策与现实之间的距离为目标，未以住房公积金制度、政策运行的合理性为目的，基本上 是因应现实需要被动为之。 

　　强化住房公积金管理调适功能决定于公平与合理之间的关系。因为即使明确了住房公积金的定位，解决了公平问 题，合理也不会必然到来。公平与合理看似手心手背，其实不然，公平不一定就合理。这在住房问题上一样适用。对大部分人来说，随着社会的发展，不会仅仅满足 于最基本的自住住房消费需求，肯定有进一步的更高层次的消费需求。另一方面，住房也不能只按照最基本自住住房（标准）建设。一般情况下最基本与最豪华的住 房都是少数，大部分仍处中间状态，这是市场供求规律。因此，要消除制度、政策与现实之间的距离，强化住房公积金管理调适功能就显得十分重要与必要。有管理 就有管理调适，方法多种多样，但需要强调的是该管理调适应以最基本自住住房消费为靶心。比如，在最基本自住住房（标准）上，再加一个改善性自住住房（标 准）就是一项具体措施。职工购买自住住房多一项选择，既可以一步到位，也可以分步实施，而住房公积金只保证最高至改善性住房消费资金需求，这将使政策更灵 活、更合理、更贴近职工住房消费需要。再如，对购买高档住房的，则以最基本自住住房，或至多以改善性自住住房消费为限，采取贷款额度形式予以资金总量控 制，既公平对待，又体现差别化政策。现实中与此耦合的管理动作，均围绕限购与否做文章，目的不同，不宜相提并论。 

　　第三，改革住房公积 金资金管理与经营模式。主要目的是通过改革促进有关资金的保值增值。住房公积金保值增值是个大课题，限于篇幅，这里不作重点研究，但可以肯定的是现行管理 与经营体制机制不能保值增值，必须进行改革。首先，住房公积金管理体制亟需改革。目前住房公积金实行管委会决策、住房公积金管理中心负责管理运作的体制机 制。姑且不论管委会的作用，住房公积金作为一个事业单位“四不像”，本身就不具备资金经营的资质。从职能上看，住房公积金管理中心既有归集执法职能，又有 资金经营职责，两者出发点与目的相左，置身一体很难调和；从发展趋势上看，事业单位从事资金经营活动本身就是政府管理体制改革的对象。改革是为了还事物本 来的面目。因此，住房公积金改革应当将归集执法职能与资金经营职能分开，使各负其责，规范运行。目前，正值事业单位改革重要机遇期，宜抓住这一有利时机， 从根本上解决住房公积金管理体制问题。其次，住房公积金资金经营模式亟待调整。无论从资金本身固有属性及其作用发挥，还是从资金保值增值出发，实行企业化 经营是大势所趋。有两种路径选择：一是在执法职能剥离后，成立住房公积金投资管理公司，专司住房公积金个人贷款及投资建设职工最基本与改善性自住住房活 动。其特点是与现实较为接近，可以实现有关改革的平稳过渡。二是在执法职能剥离后，成立住房公积金储蓄银行，使其以保障职工最基本与改善性自住住房为目 标，开展储蓄及投融资活动，充分发挥住房公积金资金的金融属性，最大可能地壮大资金规模，并通过多元的经营渠道、灵活的经营方式，在满足职工最基本与改善 性自住住房消费资金需求的基础上，实现住房公积金的保值增值。实际上，由于资金经营活动本身就具有金融企业行为特征，经过实践，部分中心城市的住房公积金 管理中心已具备金融企业的经营能力，欠缺的只是一个银行牌照，转制金融企业，乃顺理成章之事。至于转制金融企业所需的资本金，既可采取国家注入形式，亦可 采取国家、职工与社会共同出资的方式，都有成熟的经验借鉴。现在的关键是决心、决策。同时，放眼国内外，正常情况下，资金增殖能力强、发展稳定的行业企业 仍是以银行为主的金融企业。因此，从长远看，成立储蓄银行应当是住房公积金发展的终极选择。

作者单位：中央国家机关住房资金管理中心