住房改革领导小组经过广泛调查研究,多次征求有关部门和各地方意见,对《关于加快城镇住房制度改革的决定》进行了十多次大的修改,以国发〔1994〕43号文件下发执行。
与以往的房改方案相比,1994年的房改决定在正确处理国家、单位和个人利益方面迈出了重要步伐,出售公房和建立公积金制度两个问题有了重大突破,并详细明确地规定了具体政策。
在出售公房问题上,有两个重要的观念转变:一是认为向职工出售公房是形成住房市场的必要前提,职工拥有私有住房对整个社会稳定意义重大,这就从根本上破除了卖房就是搞资产阶级自由化的说法;二是认为现有公房中,既有国有资产,同时也有职工应得的相当高比例的实物性分配,因此公房出售价格可以按照一定折扣价格出售,给予个人产权,满足一定条件可以依法进入市场。
住房公积金制度从1991年在上海建立,但对公积金的性质一直有争论,有人认为是个人储蓄,有人认为是财政预算资金,使其在全国推广有很大的障碍。这次房改决定认为,中国住房公积金制度借鉴自新加坡,但不同于新加坡,它是职工工资的一部分,实际上是对以往房改方案一直提的住房消费补贴的替代,是实物性分配向货币性分配转变的关键手段。
在房改决定起草过程中,前后有一个很大的改动。1993年10月,李鹏总理主持召开国务院第11次常务会议,原则上同意《关于加快城镇住房制度改革的决定》(草案)。在这个草案当中,明确提出房改“以出售公有住房为侧重点”。我们当时的考虑和80年代提出“提租补贴”方案时的考虑差不多,出售公房是最为现实、大有潜力可挖的房改举措,而大幅度提租面临着财政、企业困难及居民承受能力等一系列问题,提高租金的口号喊了十几年,实际上租金上涨的幅度还赶不上物价上涨;住房公积金初建,在短时间内还很难有比较多的积累。
可见,房改“以出售公有住房为侧重点”,是有道理的。
1994年房改决定,对房改的目的、内容、步骤都做了系统规定,思路非常清晰,最为难能可贵的是可操作性很强。决定颁布以后,各方评价都非常高。
在我任职期间,房改工作主要是四项,一是建立公积金制度,二是稳妥出售公房,三是推进安居工程,四是提高房租。前三项工作取得了较大进展,而提租虽然也是年年讲,想了不少办法,但还是一如既往的困难,陷入停滞。不过,随着公房大部分售出,人们的住房观念发生重大转变。以提租鼓励买房日益变得不成为问题了。
在全国建立公积金制度
朱基曾多次讲,“公积金的使用和管理是房改的中心环节,关系到整个房改工作的成败”。整个房改工作,一定意义上讲,就是围绕着“怎样建立公积金制度、谁来管理公积金”的争论不断探索前进的。尽管国内外专家有的不赞成,个别部门领导也不赞成,但公积金制度却表现出强大的生命力,广大职工赞成,各级政府支持。早在1992年,世界银行高级经济专家来华考察时曾指出:中国现行的住房公积金制度具有很大风险性,这种决策是有很大偏差的。朱基对此批示:危言耸听。
公积金制度推广过程中,首先遇到的问题就是如何建立公积金制度。按照规定,职工个人拿工资总额的5%缴纳公积金,国家和单位也拿5%。当时财政困难,企业也很困难,各方对能不能建立公积金制度普遍心存疑虑。1993年我们到财政部协商,财政部领导就表示财政非常吃紧,年年赤字,真是拿不出钱来搞公积金。因为有这些不同意见,决定在全国普遍建立公积金制度,酝酿了8个月才正式写入1994年的房改决定,可谓来之不易。
公积金制度虽然写入了房改决定,但财政、企业的困难,是实实在在的,我们的应对办法是广泛宣传,贵在起步,不搞一刀切。对于经济效益较差的单位,我们同意低水平起步,哪怕是开始缴纳1%也可以,不足部分允许在效益好转后补交。对于一些亏损严重、拖欠职工工资的单位,也可以打报告缓交,先把制度建立起来。
当时还出现一种情况,单位只扣职工个人应缴部分,自己应缴部分迟迟不缴纳,等于是打白条。后来我们发现了,坚决要求叫停。
实践证明,公积金制度深得人心,克服了重重困难,在全国普及非常快。截至1995年底,全国35个大中城市,33个建立了公积金制度,缴交率达到5%,总额超过了110亿元。朱基在全国房改经验交流会上了解到这一情况,表示公积金制度普及这么广,他是大吃一惊。1996年初,他作出重要批示:公积金制度的重大意义不容置疑,而且已经植根中国。
随着公积金制度逐步推广,各方面都意识到这将是一笔很大的资金量,由谁来管理,如何管理,才能让政府和职工放心,日益突出出来,各方争论不已。国务院有关部门认识也不一致,财政想管,银行想管,建设部门想管,有的行业想自己管。上面认识不一致,造成下面公积金管理分散、混乱,在公积金缴存问题上侵犯职工利益的事情屡屡发生。其实,早在1991年上海建立公积金制度时,就明确提出了“房委会决策,中心运作,银行专户,财政监督”十七字管理原则,实践证明行之有效。具体来讲:第一,房委会是决策机构,统一管理公积金,否则肯定要被挪用;第二,在房委会下设立公积金管理中心进行具体运作;第三,要在银行设立专户,“低进低出”(指存、贷款利率都比较低),封闭运行,决不允许挪用公积金;第四,财政部门要进行监督,当然也包括审计部门。1993年,起草房改决定时,我们就根据这一方针和各个部门协调公积金管理问题,但因为当时连公积金制度该不该建立都争论很大,所以这一方针最终没有写入决定。
此后,我们继续就公积金管理问题和有关部门协调,主要是财政部门和银行。
财政部门认为,行政和事业单位的公积金是由财政出的,企业的公积金也因为纳入成本,造成国家税收减少,进而影响了财政,因此主张公积金由他们按照财政预算资金进行管理。后来,国务院领导同志出面,和财政部门进行协调,指出公积金是职工工资的一部分,不能由财政部门管,财政部门应主要起监督作用。
银行的情况和财政颇为不同。一开始,我们找工商银行设立专户,工商银行嫌公积金钱太少,不愿意干。我们又找建设银行,当时王岐山是行长。他非常敏锐,一下子就意识到公积金将来业务会很大,非常爽快地答应了,并向国务院建议,以后公积金不要分散,统一在建设银行开户。但不久工商银行也醒悟过来了,反过来又争。与此同时,一直也有人主张取消公积金管理中心,公积金交给商业银行管理。随着公积金规模越来越大,这种呼声一度高涨,我们当然也是坚决反对,公积金是政策性资金,商业银行运作怎么能规避风险?所谓无风险的承诺只能是一句空话。
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