90年代房改实录：工商银行嫌少不愿存住房公积金

住房改革领导小组经过广泛调查研究，多次征求有关部门和各地方意见，对《关于加快城镇住房制度改革的决定》进行了十多次大的修改，以国发〔1994〕43号文件下发执行。

与以往的房改方案相比，1994年的房改决定在正确处理国家、单位和个人利益方面迈出了重要步伐，出售公房和建立公积金制度两个问题有了重大突破，并详细明确地规定了具体政策。

在出售公房问题上，有两个重要的观念转变：一是认为向职工出售公房是形成住房市场的必要前提，职工拥有私有住房对整个社会稳定意义重大，这就从根本上破除了卖房就是搞资产阶级自由化的说法；二是认为现有公房中，既有国有资产，同时也有职工应得的相当高比例的实物性分配，因此公房出售价格可以按照一定折扣价格出售，给予个人产权，满足一定条件可以依法进入市场。

住房公积金制度从1991年在上海建立，但对公积金的性质一直有争论，有人认为是个人储蓄，有人认为是财政预算资金，使其在全国推广有很大的障碍。这次房改决定认为，中国住房公积金制度借鉴自新加坡，但不同于新加坡，它是职工工资的一部分，实际上是对以往房改方案一直提的住房消费补贴的替代，是实物性分配向货币性分配转变的关键手段。

在房改决定起草过程中，前后有一个很大的改动。1993年10月，李鹏总理主持召开国务院第11次常务会议，原则上同意《关于加快城镇住房制度改革的决定》（草案）。在这个草案当中，明确提出房改“以出售公有住房为侧重点”。我们当时的考虑和80年代提出“提租补贴”方案时的考虑差不多，出售公房是最为现实、大有潜力可挖的房改举措，而大幅度提租面临着财政、企业困难及居民承受能力等一系列问题，提高租金的口号喊了十几年，实际上租金上涨的幅度还赶不上物价上涨；住房公积金初建，在短时间内还很难有比较多的积累。

可见，房改“以出售公有住房为侧重点”，是有道理的。

1994年房改决定，对房改的目的、内容、步骤都做了系统规定，思路非常清晰，最为难能可贵的是可操作性很强。决定颁布以后，各方评价都非常高。

在我任职期间，房改工作主要是四项，一是建立公积金制度，二是稳妥出售公房，三是推进安居工程，四是提高房租。前三项工作取得了较大进展，而提租虽然也是年年讲，想了不少办法，但还是一如既往的困难，陷入停滞。不过，随着公房大部分售出，人们的住房观念发生重大转变。以提租鼓励买房日益变得不成为问题了。

在全国建立公积金制度

朱基曾多次讲，“公积金的使用和管理是房改的中心环节，关系到整个房改工作的成败”。整个房改工作，一定意义上讲，就是围绕着“怎样建立公积金制度、谁来管理公积金”的争论不断探索前进的。尽管国内外专家有的不赞成，个别部门领导也不赞成，但公积金制度却表现出强大的生命力，广大职工赞成，各级政府支持。早在1992年，世界银行高级经济专家来华考察时曾指出：中国现行的住房公积金制度具有很大风险性，这种决策是有很大偏差的。朱基对此批示：危言耸听。

公积金制度推广过程中，首先遇到的问题就是如何建立公积金制度。按照规定，职工个人拿工资总额的5%缴纳公积金，国家和单位也拿5%。当时财政困难，企业也很困难，各方对能不能建立公积金制度普遍心存疑虑。1993年我们到财政部协商，财政部领导就表示财政非常吃紧，年年赤字，真是拿不出钱来搞公积金。因为有这些不同意见，决定在全国普遍建立公积金制度，酝酿了8个月才正式写入1994年的房改决定，可谓来之不易。

公积金制度虽然写入了房改决定，但财政、企业的困难，是实实在在的，我们的应对办法是广泛宣传，贵在起步，不搞一刀切。对于经济效益较差的单位，我们同意低水平起步，哪怕是开始缴纳1%也可以，不足部分允许在效益好转后补交。对于一些亏损严重、拖欠职工工资的单位，也可以打报告缓交，先把制度建立起来。

当时还出现一种情况，单位只扣职工个人应缴部分，自己应缴部分迟迟不缴纳，等于是打白条。后来我们发现了，坚决要求叫停。

实践证明，公积金制度深得人心，克服了重重困难，在全国普及非常快。截至1995年底，全国35个大中城市，33个建立了公积金制度，缴交率达到5%，总额超过了110亿元。朱基在全国房改经验交流会上了解到这一情况，表示公积金制度普及这么广，他是大吃一惊。1996年初，他作出重要批示：公积金制度的重大意义不容置疑，而且已经植根中国。

随着公积金制度逐步推广，各方面都意识到这将是一笔很大的资金量，由谁来管理，如何管理，才能让政府和职工放心，日益突出出来，各方争论不已。国务院有关部门认识也不一致，财政想管，银行想管，建设部门想管，有的行业想自己管。上面认识不一致，造成下面公积金管理分散、混乱，在公积金缴存问题上侵犯职工利益的事情屡屡发生。其实，早在1991年上海建立公积金制度时，就明确提出了“房委会决策，中心运作，银行专户，财政监督”十七字管理原则，实践证明行之有效。具体来讲：第一，房委会是决策机构，统一管理公积金，否则肯定要被挪用；第二，在房委会下设立公积金管理中心进行具体运作；第三，要在银行设立专户，“低进低出”（指存、贷款利率都比较低），封闭运行，决不允许挪用公积金；第四，财政部门要进行监督，当然也包括审计部门。1993年，起草房改决定时，我们就根据这一方针和各个部门协调公积金管理问题，但因为当时连公积金制度该不该建立都争论很大，所以这一方针最终没有写入决定。

此后，我们继续就公积金管理问题和有关部门协调，主要是财政部门和银行。

财政部门认为，行政和事业单位的公积金是由财政出的，企业的公积金也因为纳入成本，造成国家税收减少，进而影响了财政，因此主张公积金由他们按照财政预算资金进行管理。后来，国务院领导同志出面，和财政部门进行协调，指出公积金是职工工资的一部分，不能由财政部门管，财政部门应主要起监督作用。

银行的情况和财政颇为不同。一开始，我们找工商银行设立专户，工商银行嫌公积金钱太少，不愿意干。我们又找建设银行，当时王岐山是行长。他非常敏锐，一下子就意识到公积金将来业务会很大，非常爽快地答应了，并向国务院建议，以后公积金不要分散，统一在建设银行开户。但不久工商银行也醒悟过来了，反过来又争。与此同时，一直也有人主张取消公积金管理中心，公积金交给商业银行管理。随着公积金规模越来越大，这种呼声一度高涨，我们当然也是坚决反对，公积金是政策性资金，商业银行运作怎么能规避风险？所谓无风险的承诺只能是一句空话。